این روزها آرزو رؤیای حاکمیت یافتن قانون در جامعه ما معمول شده است و این رویا سرانجام در گرداب آرزوها ناپدید می‌گردد. در زمان‌های قدیم احکام سران قبایل و فرمان‌های پادشاهان و فتاوای رهبران مذهبی حرف آخر تلقی می‌شد. با تشکیل کشورهای جدید، ادارات رسمی برای قانون‌گذاری دایر شدند. در این جریان ترقی و تکامل حکومت‌ها، به مجلس این حق داده شد که پس از بحث و بررسی به وضع قوانین بپردازد؛ قوانین را با توجه به شرایط و زمان اصلاح نماید و قوانین غیر ضروری را لغو کند. این روش قانون‌گذاری تا عصر حاضر باقی‌مانده و به همین دلیل است که امروزه دیگر شاهد قوانین حکاکی شده بر روی تخته‌سنگ‌ها مانند قوانین حمورابی یا اشوکا نیستیم؛ اما رؤیای حاکمیت قانون در پاکستان چرا به حقیقت نپیوسته است؟ در این نوشتار، فرایند قانون‌گذاری در پاکستان و مشکلات آن موردبررسی قرارگرفته است.

در حکومت‌های جدید امروزی به‌طور اساسی دو دیدگاه درباره قانون وجود دارد: دیدگاه اول این است که قانون باید با در نظر گرفتن واقعیت‌های جامعه، آن را با نظم اداره نماید. نقطه‌نظر دوم عبارت از استفاده از قانون به‌عنوان تازیانه‌ای برای تشکیل جامعه مورد نظر طبقه حاکم می‌باشد. در علم قانون و سیاست این موضوع زیر بحث قرار دارد که قانون باید منطقی (Logical) باشد. همچنین قانون باید مشروع (Legitimate) باشد. این بعد از قانون بیشترین اهمیت را دارد؛ زیرا در طی پیشرفت و تکامل تمدن بشری مشاهد می کنیم که تبعیض نژادی (Apartheid)، جدایی نژادی (Segregation) و استعمار (Colonialism) نیز با استفاده از قوانین بر کشورها و جوامع تحمیل‌شده بودند. ده‌ها مثال مشابه دیگر نیز در این زمینه وجود دارد؛ چنانکه امروز قانون شهروندی هند آتشی را در این کشور به پا کرده است.برای درک بحث قانون، روشن بودن طرح قانون‌گذاری در کشور نیز حائز اهمیت است. تقریبا در همه کشورها، قانون اساسی مانند چتری است که تمام جامعه را تحت پوشش قرار می‌دهد. قانون اساسی در واقع یک توافقنامه توسعه بین شهروندان و دولت است. این قانون اساسی است که ماهیت کشورها، جهت و مسیر حرکت آن‌ها، جغرافیا، حقوق شهروندان، نهادهای اداره امور کشور و چگونگی توزیع امکانات و منابع را تعیین می‌کند و پس‌ از آن قوانین بر اساس متن قانون اساسی وضع می‌گردند. سپس، قوه مجریه نیز اختیارات لازم برای صدور احکام اجرایی این قوانین را از طریق قانون کسب می‌کند. روح و محتوای اصلی این طرح این است که حقی را که توسط قانون اساسی داده‌شده است هیچ‌کسی نمی‌تواند سلب کند و دقیقا به همین طریق، اموری را که در قوانین وضع‌شده به روش تعیین‌شده موجود باشد نمی‌توان با صدور احکام اجرایی تغییر داد. اگر چنین موردی واقع شود، این قانون اساسی است که به قوه قضائیه اختیار می‌دهد تا بررسی نماید که قانونی خارج از حیطه اختیارات وضع نشده باشد. همین منطق، احکام اجرایی مربوط به قوانین را نیز دربر می‌گیرد.

فرهنگِ ساختن قوانین جدید در شبه‌قاره هند در دوره استعمار رشد و نمو پیدا کرد. اگرچه چتر قانون اساسی در آن زمان از حقوق اساسی محروم بود، اما تعدادی از قوانین را نیز به تصویب رسانید که مفهوم حقوق را در بر داشت. بسیاری از قوانین آن زمان امروزه نیز در حال اجرا می‌باشند. تجزیه شبه‌قاره نیز توسط قانون پارلمان انگلیس انجام شد. قوانینی که در دوره استعمار وضع می‌شد ماهیت رویه‌ای داشتند. ویژگی دیگر این قوانین این بود که با هدف متمدن  ساختن جمعیت بومی وضع می‌شدند و از این رو، مفهوم کنترل در قوانین آن زمان به ‌وفور یافت می‌شود. به ‌هر حال، این واقعیت است که ما در زمان استعمار به‌عنوان شهروند محسوب نمی‌شدیم و حکم رعایا را داشتیم.

بنابراین اکنون این سؤال مطرح می‌شود که بعد از ۷۳ سال استقلال موهوم، آیا تمام قوانین ما بازتابی از تفکر شهروندان یک کشور مستقل هست و آیا استقلال و آزادی آنان را تضمین می کند؟

با بررسی قوانین اجرایی پاکستان (Code of Pakistan) می‌بینیم که در حال حاضر از میان ۷۴۰ قانون دولت فدرال ۲۴۰ قانون یعنی ۲۸ درصد از قوانین برجای‌مانده از دوران استعمار می‌باشند. قوانین بسیار مهمی از جمله قانون کیفری پاکستان و قانون پلیس نیز از این جمله‌اند. داستان بعد از استقلال پاکستان نیز جالب است. از میان این قوانین، ۲۳۰ قانون یعنی ۴۳ درصد کل قوانین به‌صورت فرمان می‌باشند. این فرمان‌ها در دوره‌های حکومت ژنرال ایوب خان (۴۵ فرمان) ژنرال یحیی خان و ذوالفقار علی بوتو (۳۳ فرمان)، ژنرال ضیاء الحق (۵۹ فرمان) و ژنرال پرویز مشرف (۸۶ فرمان) صادر گردیده و به اجرا گذاشته شدند. قانون‌های اساسی مختلف پاکستان پشتوانه قانونی حکومت‌نظامی را فراهم کرده و مجموعه‌ای از تلخی‌ها را به‌صورت میراث قانونی برای ما به یادگار گذاشته اند.

الف) در اینجا، اشتباه نخواهد بود اگر گفته شود که ۴۳۳ قانون یا به‌عبارت‌دیگر ۵۹ درصد از قوانین موجود کشور هرگز در مجلس مورد بحث قرار نگرفته اند؛ مگر در مواردی که اصلاحیه‌ای در این قوانین ایجاد شده باشد. اگر این قوانین مورد مطالعه قرار گیرند، خواهیم دید که بسیاری از بندهای غیر دموکراتیک در قوانین دوره‌های حکومت‌نظامی امروز نیز وجود دارد.

ب) قانون اساسی پاکستان (مصوب ۱۹۷۳ میلادی) به‌صراحت می‌گوید که هیچ قانونی در این کشور نمی‌تواند خلاف روح و محتوای اصلی دین اسلام باشد و قانون اساسی وظیفه و اختیار بررسی پیش‌نویس‌های قانونی از نظر مطابقت با اسلام را به شورای ایدئولوژی اسلامی سپرده است. این شورا فعالیت قابل‌توجهی در این زمینه انجام داده است. شرط دیگری که قانون اساسی برای قانون‌گذاری معین نموده این است که هیچ قانونی نباید با حقوق اولیه و اساسی افراد مغایرت داشته باشد. همچنین در ماده (4) 8 قانون اساسی رسما برای تطبیق قوانین موجود با فصل حقوق اساسی مهلت نیز داده‌شده بود که در سال ۱۹۷۶ میلادی این مهلت به پایان رسید. بااین‌حال تا قبل از قانون کمیسیون ملی حقوق بشر ۲۰۱۲ میلادی، هیچ‌گونه پالایه واضحی وجود نداشت تا قوانین و پیش‌نویس قوانین را بر اساس فصل حقوق اساسی بررسی نماید. اولین کمیسیون تشکیل‌شده در این زمینه در مدت فعالیت خود از سال ۲۰۱۵ تا ۲۰۱۹ میلادی به‌ندرت از این اختیار خود استفاده نمود.

اصل ۳۰۷ قانون تصویب‌شده از سوی پارلمان پاکستان نشان می‌دهد که قوانینی که درنتیجه بحث و گفت‌وگو در مجلس به تصویب می‌رسند به حقوق شهروندان می‌افزایند و به‌وسیله همین قوانین چندین اداره تأمین‌کننده حقوق شهروندان تشکیل گردید. وضع قوانین درباره آزادی دسترسی به اطلاعات، حق آموزش‌ و پرورش، حقوق زنان و کودکان و تشکیل کمیسیون ملی حقوق بشر، کمیسیون ملی حقوق زنان و کمیسیون حقوق کودکان حاکی از یک گرایش واضح در این زمینه‌ها در قرن بیست و یکم می‌باشد. طبق طرح قانون اساسی پاکستان پیشنهاد قانونی از سوی حکومت مطرح می‌شود؛ کابینه آن را تصویب و سپس به مجلس ارائه می‌نماید. به‌جز لایحه امور مالی که محدود به مجلس ملی می‌باشد، تمام قوانین به تصویب اکثریت نمایندگان مجلس ملی و مجلس سنا می‌رسند. قواعد پارلمانی پاکستان اجازه تهیه طرح به وسیله یکی از نمایندگان مجلس را نیز می‌دهد و بسیاری از قوانین مفید از این طریق به تصویب رسیده‌اند. تازه‌ترین نمونه در این زمینه قانون آموزش مدنی ۲۰۱۸ می‌باشد. در اینجا این نکته نیز مهم است که قانون اساسی فقط در سه مورد، از رأی مطابق خط حزبی سخن می‌گوید که عبارت‌اند از رای اعتماد نسبت به نخست‌وزیر یا سر وزیر، تصویب بودجه و اصلاحیه های قانون اساسی. به‌این‌ترتیب می‌توان گفت که در تمام قوانین دیگر می‌توان با لابی‌گری حزبی و بر خلاف رای حزب به توافق ملی دست‌ یافت. قوانین وضع‌شده در مورد امور زنان درگذشته نزدیک مثالی در این زمینه می‌باشد. قواعد مجلس امکان کسب رأی مردم از طریق انتشار عمومی پیش‌نویس‌های قانون را نیز می‌دهد. همچنین در کمیته‌های دائمی امکان بازخوانی پیش‌نویس‌های قانون برای عموم یا کارشناسان نیز وجود دارد. متأسفانه به دلیل فراز و نشیب هایی که در روند دموکراسی وجود داشته است اصول و روش‌ها به فراموشی سپرده ‌شده‌اند. درحالی‌که در عصر دیجیتال امروز، به ‌محض این‌که یک پیش‌نویس قانونی به مجلس ملی یا سنا ارائه می‌شود، در وب‌ سایت آن نیز منتشر می‌گردد و این کار به سهولت امکان‌پذیر می‌باشد. اما گویا رأی مستقیم مردم و سهیم شدن آنان در جریان قانون‌گذاری در ترجیحات و اولویت‌های ما قرار ندارد. مردم پاکستان در سال ۱۹۷۰ از حق رأی دادن برای انتخاب نمایندگان خود برخوردار شدند و این حق به مردم مناطق قبایلی سابق در سال ۱۹۹۷ داده شد. اگر طبق عادات دیده شود، قوۀ مجریۀ ما فرمان‌های ریاست جمهوری / یا ریاست  حکومت‌نظامی را راه آسان قانون‌گذاری می‌داند که در روش حکومت‌داری دوره جدید، جزو اختیارات مجلس و در زمره پیشنهادها می‌باشد؛ صدور فرمان‌ها نیز از روش‌های دوره استعمار است و نمونه‌های آن را در زمان جنگ جهانی اول و دوم می‌توان یافت. این شیوه قانون‌گذاری، در دوره‌های حکومت‌نظامی در پاکستان بسیار رایج بود. هجدهمین اصلاحیه قانون اساسی در سال ۲۰۱۰ میلادی مانع بزرگی را بر سر راه این فرهنگ (قانون‌گذاری با صدور فرمان‌ها) قرارداد. طبق ماده ۸۹ قانون اساسی، فرمان قانونی فقط زمانی می‌تواند صادر گردد که اجلاس هیچ‌کدام از مجالس برگزار نشود و به ‌محض برگزاری اجلاس، آن فرمان به مجلس ارائه می‌شود و مجلس می‌تواند آن فرمان را به‌طور فوری از طریق قطعنامه و با اکثریت رأی رد نماید. یک فرمان در سطح دولت فدرال تا ۱۲۰ روز و در سطح دولت ایالتی به مدت ۹۰ روز اعتبار دارد. دولت فقط با تصویب مجلس می‌تواند یک فرمان را برای بار دوم و آخر اجرا نماید. با این مکانیسم پارلمانی، فرهنگ صدور فرمان‌های قانونی تا حدی متوقف‌شده و میزان انتقاد به آن افزایش‌یافته است. زمانی که مجلس این قانون را به تصویب رساند کار خود را به‌طور کامل و ۱۰۰ درصد انجام داد. برعکس، قوه مجریه که وظیفه تعیین قواعد را بر عهده داشت، متأسفانه این کار را تا چندین سال به تأخیر انداخت. موضوع دوم اینکه بندهای 144 و 144 A (موضوع خیانت) قوانین به یادگار مانده از دوره استعمار است که با روح استقلال کشور سازگار نیست. برای روشن شدن این موضوع می‌توان به این مثال اشاره کرد که در کتاب قوانین پاکستان قانون اسرار دولتی به‌عنوان یادگاری دوره استعمار موجود است؛ در حالی‌که ما بعد از استقلال، قانون آزادی دسترسی به اطلاعات را وضع کردیم. اکنون این دو قانون با یکدیگر مغایرت دارند. به همین ترتیب قانون اداره ملی حسابرسی، قانون مالیات بر درآمد و قانون حکومت‌نظامی یادگار دوره‌های حکومت‌نظامی می‌باشند. جای شگفتی اینجاست که بیشتر قوانین مربوط به رسانه‌ها و سیاست نیز در دوره‌های حکومت‌نظامی وضع شدند که بیشتر از نظارت و کنترل‌های بی‌مورد و غیرضروری سخن می گویند. واضح است که در چنین شرایطی حاکمیت قانون رؤیایی بیش نخواهد بود.

یک مانع مهم دیگر در راه قانون این است که قوانین ما در زبان انگلیسی نوشته می‌شوند که به‌هرحال برای اکثریت جامعه ما قابل‌فهم نیست. در مورد قانون گفته می‌شود که عدم آگاهی از قانون مجوزی برای سرپیچی از آن محسوب نمی‌شود. آیا پاکستانی‌ها از تمام قوانین رایج در کشور آگاهی دارند؟ پاسخ مطمئنا منفی است. آیا متن تمام قوانین برای علاقه‌مندان در دسترس قرار دارد؟ تعجب خواهید کرد اگر بدانید که پاسخ این سؤال نیز منفی است. این پرسش زمانی مطرح شد که هنگام بررسی بعضی از قضایا در دیوان عالی پاکستان چاپ نسخه‌های غلط بعضی از قوانین در بخش‌هایی از کشور کشف گردید.

ج) در سال ۲۰۱۶، دیوان عالی کشور ناچار شد با صدور حکم مفصلی نشر قوانین و ترجمه آن به زبان اردو بدون هیچ‌گونه اشتباه را وظیفه وزارت قانون اعلام نماید. پس‌ از آن، مجلس در این رابطه قانونی تصویب کرد که بر اساس آن وزارت قانون باید گزارش سالانه خود را به مجلس ارائه می‌داد؛ اما تاکنون  حتی نخستین گزارش آن نیز ارائه نشده است.

د) با توجه به این وضعیت، در سال ۲۰۱۶، مجلس سنا پاکستان کمیته ویژه قانون‌گذاری از طریق نمایندگان (Delegated Legislation)  را تشکیل داد. اگر گزارش‌های این کمیته را بخوانید، به‌طور واضح است خواهید دید که این قانون می‌خواهد ما را به سمت مشرق سوق دهد؛ درحالی‌که قواعد قوه مجریه، ما را به سمت مغرب می‌برد. فاجعه این است که دستگاه اجرایی حتی قواعد بسیاری از قوانین را وضع نکرده است و برخی از وزارتخانه‌ها مایل نیستند نسخه‌ای از قوانین را به مجلس ارائه دهند.

چه باید کرد؟

وضعیت فوق برخی از موانع حاکمیت قانون در پاکستان را نشان می‌دهد. چگونه می‌توان از این باتلاق خارج شد؟ در همین راستا، گروه مطالعات شهروندی پارلمان پیشنهادها و توصیه‌هایی را ارائه داده است که می‌تواند نهادهای ذی‌ربط را برای اقدامات آتی راهنمایی کند.

ه)

•  قوانین دوران استعمار در پاکستان باید مطابق با معیارهای دموکراتیک و روحیه یک کشور مستقل مورد بررسی قرار گیرد و با الزامات جامعه قرن بیست و یکم تطبیق یابد. انجام همه این کارها به‌طور هم‌زمان دشوار خواهد بود. نمونه‌هایی در جهان وجود دارد که هرسال ۵ تا ۱۰ قانون انتخاب‌شده و این کار به‌صورت مرحله‌ای به تکمیل می‌رسد.
• بررسی پارلمانی و دموکراتیک قوانین دوره‌های حکومت‌نظامی نیز ضروری است. بندهای دیکتاتوری موجود در چنین قوانینی را می‌توان به به‌عنوان قانون‌گذاری بد یعنی (Ominous Legislation)  مشخص و حذف نمود. همچنین قوانینی که به‌صورت فرمان‌ها وضع‌شده‌اند باید طی مراحلی با معیارهای دموکراسی مورد بررسی قرار گیرند.
• در پاکستان، گاهی چندین قوانین در مورد یک موضوع موجود است که گاه با یکدیگر مغایرت دارند. همچنین در مورد یک موضوع در چند جا گفتگو شده است. در این مورد، لازم است تا یک برنامه‌ریزی خردمندانه در قوانین صورت گیرد. در این زمینه از قانون انتخابات مصوب ۲۰۱۷ می‌توان مثال زد که از ۸ قانون پراکنده یک قانون ساخته‌شده است. این رویکرد در کار مجریان قانون نیز سهولت ایجاد خواهد کرد. در آینده می‌توان این کار را با جمع‌آوری قوانین پراکنده و تنظیم آن‌ها در قالب یک قانون جامع و کارآمد در زمینه‌های امور زنان، دختران، اقلیت‌ها، آموزش ‌و پرورش، بهداشت و محیط‌زیست نیز انجام داد.
• با اعطای درجه کمیته مشترک پارلمانی به کمیته قانون‌گذاری از طریق نمایندگان (Delegated Legislation)   در مجلس سنای پاکستان می‌توان در مورد قواعد اجرایی قوه مجریه بیشتر پرس ‌و جو نمود؛ همان‌طور که در قانون آزادی دسترسی به اطلاعات، برای تنظیم قواعد رسما زمان تعیین‌شده بود. (هرچند این موضوع عملی نشد). این فرهنگ باید به بخشی از هر قانون تبدیل شود و تأخیر در آن در هیچ صورتی توسط ماده ۲۵۴ قانون اساسی تحت حمایت قرار داده نشود؛ بلکه در مورد کوتاهی در این زمینه طبق اصول بازخواست و مجازات رفتار شود.
• از فرهنگ قانون‌گذاری عجولانه باید پرهیز شود. بحث در مورد هر لایحه در مجلس، قصد قانون‌گذاران (Intent of Legislated)  را روشن می‌کند و در تصمیم‌گیری‌های قضایی در این زمینه راهگشا می‌باشد. در گذشته نزدیک مشاهده ‌شده است که بیشتر قوانین بدون هیچ‌گونه بحث و گفتگویی به تصویب می‌رسند. این ‌یک روش ضعیف مجلس است و بر تصمیمات قضایی آینده نیز تأثیر خواهد گذاشت. همچنین باید یک سنت آگاه‌سازی مجلس از دستگاه‌های اجرایی و قضایی در مورد مشکلات پیش‌آمده در اجرای قوانین وجود داشته باشد تا بتوان اصلاحاتی را در جهت بهبود قوانین ایجاد کرد.
•  دخالت شهروندان در فرآیند قانون‌گذاری باید در قالب انتشار عمومی پیش‌نویس قانون و برگزاری و جلسات علنی در مورد آن امکان‌پذیر گردد.
•  برای ترویج فرهنگ فهم قانون باید در زمینه‌های «سواد حقوقی» و «جامعه‌پذیری حقوقی» فعالیت صورت گیرد. استفاده از رسانه‌ها و ابزارهای عصر دیجیتال می‌تواند اطلاعات لازم در مورد قانون را برای افراد کم تحصیل نیز میسر سازد.
• نهادهای پارلمانی موجود هیچ نقشی در امضا و توافق پاکستان در توافقنامه‌های مختلف بین‌المللی ندارند. جای تعجب این است که این توافق‌نامه‌ها حتی به مجلس ارائه نمی‌شوند؛ درحالی‌که یکی از نکات بیشتر توافق‌ها این است که قوانین مطابق ماهیت آن‌ها تغییر می‌کنند یا قوانین جدیدی ایجاد می‌شوند. تغییر رویکرد در این زمینه بسیار ضروری است؛ وگرنه ما همچنان به خاطر تعهدات بین‌المللی خود سرگردان خواهیم ماند.

نویسنده: ظفرالله خان

تجزیه و تحلیل آنلاین