مقدمه

در روزگاری که تحولات سیاسی و اجتماعی افغانستان پیوسته در معرض بازتعریف قرار دارد، بحث‌هایی درباره‌ی شکل و ساختار آینده‌ی نظام سیاسی کشور، بار دیگر به صدر گفت‌وگوهای ملی و مجازی بازگشته است. یکی از موضوعاتی که در هفته‌های اخیر با انتشار پیش‌نویس سندی موسوم به «قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان» در رسانه‌ها و شبکه‌های اجتماعی داغ شده، مسئله‌ی فدرالیسم است؛ مفهومی که برخی آن را راه نجات و عدالت می‌دانند، و برخی دیگر آغاز انشقاق و تضعیف وحدت ملی. پیش‌نویس این سند و بازتاب آن در سطح عمومی و نخبگان، بیانگر اهمیت و حساسیت مسئله‌ی فدرالیسم در بستر متکثّر، تاریخی و بحران‌زده‌ی افغانستان است. این مسئله صرفا جنبه‌ی فنی و حقوقی ندارد و نمی‌توان آن را از خلال جدل‌های رسانه‌ای و واکنش‌های احساسی فهمید، بلکه فدرالیسم به‌عنوان یک چارچوب نظری و نظام اداری-سیاسی، نیازمند واکاوی عمیق در ساحت‌های نظری، جامعه‌شناختی و تاریخی است، به‌ویژه هنگامی که قرار است در کشوری با ساختارهای شکننده، تنوع قومی و خاطره‌ی تلخ جنگ و بی‌اعتمادی، درباره‌ی آن تصمیم گرفته شود.

واکنش‌های عمومی نسبت به این پیش‌نویس، بازتاب‌دهنده‌ی چندگانگی دیدگاه‌ها و نبود اجماع نظری درباره‌ی مناسبت یا نامناسبت فدرالیسم برای افغانستان است. برخی، فدرالیسم را مدلی برای تحقق عدالت قومی، تمرکززدایی از قدرت و تقویت مشارکت محلی در حکومت می‌دانند؛ در حالی‌ که دیگران آن را تهدیدی برای یکپارچگی ملی، زمینه‌ساز گسست جغرافیایی و تقویت شکاف‌های قومی تلقی می‌کنند. آنچه در این میان گم شده، یک تحلیل جامع و مستند از خود فدرالیسم، تجارب جهانی آن، و سنجش بومی آن در بستر افغانستان است.

این مقاله در پاسخ به همین نیاز تدوین شده است: تحلیلی همه‌جانبه و نظری از مفهوم فدرالیسم، بررسی تجربه‌های تطبیقی آن در کشورهایی با زمینه‌های متفاوت، و بازاندیشی فرصت‌ها و چالش‌های این نظام در متن خاص جامعه‌ی افغانستان. این مقاله تلاشی است برای نگریستن به فدرالیسم نه به‌عنوان نسخه‌ای آماده، بلکه به‌عنوان یک مدل که باید بر اساس ظرفیت‌ها، حساسیت‌ها و تاریخ اجتماعی-سیاسی هر کشور سنجیده شود.

فهم فدرالیسم در افغانستان، مستلزم بررسی لایه‌های عمیق‌تری‌ است: از مفاهیم فلسفه‌ی سیاسی گرفته تا ساختارهای جامعه‌شناختی و از حافظه‌ی تاریخی خشونت و تمرکز قدرت گرفته تا چالش‌های عملی ملت‌سازی. تنها با چنین نگاهی می‌توان از تحلیل‌های سطحی عبور کرد و به درکی بنیادین از مناسبت یا عدم مناسبت فدرالیسم برای آینده‌ی افغانستان رسید. مقاله‌ی حاضر، در همین مسیر گام برداشته است، تا این‌که راه را برای بحث‌های نظری عمیق‌تر و تصمیم‌گیری‌های آگاهانه‌تر هموار سازد.

مفهوم‌شناسی و مبانی نظری فدرالیسم

فدرالیسم یکی از پیچیده‌ترین، اما در عین حال یکی از انعطاف‌پذیرترین نظام‌های حکمرانی در اندیشه سیاسی مدرن است. این مفهوم، هم در فلسفه‏ی سیاسی و هم در علم حقوق و اداره عمومی، جایگاهی کلیدی دارد. ریشه‌ی واژه‌ی «فدرال» از واژه لاتینی «foedus» به معنای پیمان و قرارداد می‌آید؛ مفهومی که بر مبنای آن، واحدهای سیاسی مختلف با حفظ بخشی از خودمختاری، تصمیم می‌گیرند در یک نظام سیاسی مشترک مشارکت کنند و اقتداری بالاتر از خود را به رسمیت بشناسند.

در ادبیات نظری، فدرالیسم بیش از آن‌که صرفا تقسیم قدرت باشد، شکلی از وحدت در عین کثرت است؛ یعنی ساختاری که در آن تفاوت‌های فرهنگی، زبانی، قومی و جغرافیایی به رسمیت شناخته می‌شوند و در عین حال در چارچوب یک نظم کلان‌ ملی هم‌زیستی می‌یابند. فیلسوفان روشنگر، مانند منتسکیو، از این مفهوم برای تضمین آزادی‌های فردی در برابر اقتدارگرایی دفاع کردند. منتسکیو در کتاب «روح‌القوانین» استدلال کرد که تنها از طریق تقسیم قدرت می‌توان استبداد را مهار کرد و فدرالیسم از این منظر، پاسخی عقلانی به خطر تمرکز قدرت و تضعیف دموکراسی تلقی شد. در ادامه‌ی این سنّت نظری، بنیان‌گذاران نظام فدرال آمریکا، به‌ویژه الکساندر همیلتون، جیمز مدیسون و جان جی در مقالات فدرالیست، تلاش کردند الگوی تازه‌ای از حکومت را ترسیم کنند که در آن قدرت میان دولت مرکزی و ایالات تقسیم شده، اما ساختار کلی دولت ملی حفظ گردد. آنان استدلال کردند که این نوع از تقسیم قدرت، نه‌تنها انسجام ملی را تهدید نمی‌کند، بلکه سبب مشارکت بیشتر مردم و کارآمدی بهتر حکومت در پاسخ‌گویی به نیازهای محلی می‌شود.

از منظر نظریه‌پردازان معاصر، فدرالیسم می‌تواند به سه گونه‌ای اساسی تقسیم شود: فدرالیسم دو سطحی (Dual Federalism)، که در آن مرزهای صلاحیت میان مرکز و واحدهای فدرال دقیق و غیرقابل تداخل است؛ فدرالیسم تعاونی (Cooperative Federalism)، که در آن همکاری میان سطوح مختلف حکومت مورد تأکید است؛ و فدرالیسم رقابتی (Competitive Federalism)، که رقابت میان دولت‌ها برای ارائه‌ی خدمات بهتر به شهروندان را مجاز و مطلوب می‌داند.

در فلسفه‌ی سیاسی متأخر، فدرالیسم به‌عنوان نوعی «پیمان مدنی» (Civil Covenant) در نظر گرفته می‌شود که در آن گروه‌ها و جوامع گوناگون با حفظ هویت خود، در ساختار ملی ادغام می‌شوند. این نظریه به‌ویژه در چارچوب نظریه‌های عدالت چندفرهنگی (Multicultural justice) اهمیت یافته است. ویل کیملیکا، نظریه‌پرداز عدالت فرهنگی، استدلال می‌کند که تنها از طریق ساختارهایی چون فدرالیسم می‌توان به هویت‌های اقلیت‌ها احترام نهاد، بی‌آنکه وحدت ملی را قربانی کرد.

فدرالیسم همچنین به‌عنوان پاسخی به بحران دولت-ملت در جهان پس از استعمار مطرح شده است. بسیاری از کشورهای متکثّر قومی و زبانی که پس از استعمار شکل گرفتند، در پی یافتن مدلی از حکومت بودند که بتواند هم‌زمان هم انسجام ملی را حفظ کند و هم از هویت‌های گوناگون نمایندگی کند. در این زمینه، نظریه‌پردازانی مانند آرند لیجفارت بر این باورند که فدرالیسم، به‌ویژه در قالب «دولت‌های هم‌پیمان» (Consociational States)، می‌تواند بستری مناسب برای مدیریت منازعات قومی باشد.

از منظر حقوقی، فدرالیسم، ساختاری را پیشنهاد می‌کند که در آن قانون اساسی نقش محوری ایفا می‌کند. قانون اساسی در نظام‌های فدرال به‌گونه‌ای طراحی می‌شود که حدود صلاحیت‌های دولت مرکزی و دولت‌های محلی به روشنی مشخص شده و هرگونه تغییر در این تقسیم‌بندی نیازمند توافق هر دو سطح حکومتی باشد. به همین دلیل، قانون اساسی در نظام‌های فدرال معمولا دشوارتر قابل تغییر است، تا تعادل قدرت حفظ شود.

در بحث نظری، تمایز میان «فدرالیسم به‌مثابه‌ی ساختار» و «فدرالیسم به‌مثابه‌ی فرهنگ» نیز اهمیت دارد. ساختار فدرالی به خودی خود نمی‌تواند تضمین‌کننده‌ی موفقیت باشد، مگر آنکه فرهنگ سیاسی نیز پذیرای تقسیم قدرت و احترام به تفاوت‌ها باشد. در نبود این فرهنگ، ساختار فدرال ممکن است به منبع واگرایی و درگیری تبدیل شود.

در نهایت، فدرالیسم نه نسخه‌ای ثابت و قابل تعمیم، بلکه مفهومی سیال و زمینه‌مند است که بسته به ساختارهای اجتماعی، تاریخی، اقتصادی و فرهنگی هر جامعه، اشکال گوناگونی به خود می‌گیرد. از این منظر، نمی‌توان فدرالیسم امریکایی را به همان شکل دست نخورده در افغانستان یا عراق پیاده کرد؛ بلکه باید با درک زمینه‌های بومی، مدلی متناسب و بومی‌سازی‌شده از فدرالیسم طراحی شود. این موضوع، کلید تحلیل آینده‌ی فدرالیسم در افغانستان خواهد بود.

مبانی جامعه‌شناختی بحث فدرالیسم در افغانستان

برای درک امکان‌پذیری یا عدم امکان‌پذیری فدرالیسم در افغانستان، ابتدا باید جامعه‌شناسی این کشور را با دقت واکاوی کرد. جامعه‌شناسی فدرالیسم نه‌تنها به ساختارهای جمعیتی و هویتی توجه دارد، بلکه به الگوهای تاریخی، سازوکارهای انسجام اجتماعی، تعارضات نهفته و شکل‌گیری ساختارهای قدرت در سطح محلی و ملی نیز می‌پردازد. بر این اساس، تحلیل جامعه‌شناختی فدرالیسم در افغانستان نیازمند توجه به مؤلفه‌هایی چون قومیت، زبان، مذهب، الگوهای سکونت، حافظه‌ی تاریخی و ساختارهای سنتی قدرت است.

افغانستان کشوری با تنوع قومی چشم‌گیر است. پشتون‌ها، تاجیک‌ها، هزاره‌ها، ازبک‌ها، ترکمن‌ها، بلوچ‌ها و نورستانی‌ها تنها بخشی از بافت قومی آن را تشکیل می‌دهند. این تنوع، به‌جای آن‌که صرفا منبع تضاد باشد، می‌تواند سرمایه‌ای برای تنوع فرهنگی، زبانی و فکری در جامعه باشد، اما هنگامی که این تنوع در فضای سیاسی، توأم با انحصار قدرت و توزیع ناعادلانه‌ی منابع بازتولید می‌شود، به‌صورت زمینه‌ای برای تعارضات ساختاری در می‌آید. از این منظر، فدرالیسم می‌تواند همچون ابزار توزیع عادلانه‌تر قدرت و منابع مطرح شود.

با اینحال، جامعه‌شناسی تاریخی افغانستان نشان می‌دهد که شکل‌گیری دولت ملی در این کشور همواره بر پایه‌ی الگوی تمرکزگرا و سلطه‌گر بوده است. از زمان عبدالرحمان‌خان، الگوی غالب، دولت مرکزی نیرومندی بوده که تلاش کرده از طریق زبان، مذهب، آموزش و نظام اداری، هویت واحدی را بر جامعه‏ی متکثّر افغانستان تحمیل کند. در نتیجه، بسیاری از اقوام و جوامع حاشیه‌ای تجربه‌ی طرد، انکار و حذف از فضای رسمی قدرت را در حافظه‌ی تاریخی خود دارند، که این حافظه‌ی تاریخی، بنیان اصلی تمایل به خودگردانی یا فدرالیسم در برخی اقوام شده است و در کنار قومیت، زبان نیز از عوامل مهم جامعه‌شناختی در تحلیل فدرالیسم در افغانستان است. زبان فارسی (دری) و پشتو دو زبان رسمی کشور هستند، اما اقوامی چون ازبک‌ها، ترکمن‌ها، و نورستانی‌ها زبان‌های خود را دارند که در ساختارهای رسمی به حاشیه رانده شده‌اند. تقاضا برای به‌رسمیت‌شناختن زبان‌های قومی، بخشی از پروژه‌ی فدرالیسم را شکل می‌دهد؛ چرا که در بسیاری از نظام‌های فدرال، واحدهای محلی از اختیارات لازم برای به‌کارگیری زبان مادری در آموزش و مدیریت برخوردارند.

یکی دیگر از عناصر جامعه‌شناختی مهم، رابطه‌ی شهر و روستا، و مرکز و پیرامون در افغانستان است. جامعه‌ی افغانستان، به‌ویژه در مناطق روستایی، هنوز تا حد زیادی بر بنیاد ساختارهای قبیله‌ای، طایفه‌ای و سنّتی عمل می‌کند. این ساختارها اگرچه در برخی موارد نقش میانجی اجتماعی دارند، اما در بسیاری از موارد نیز مانعی برای نهادینه شدن هویت ملی و یکپارچگی اجتماعی بوده‌اند. در چنین بستری، فدرالیسم ممکن است به‌جای تقویت انسجام، به بازتولید و تقویت قدرت‌های محلی غیر پاسخگو منجر شود؛ قدرت‌هایی که بیشتر به وفاداری‌های قبیله‌ای و قومی پابندند تا به اصول حکومت‌داری نوین.

افزون بر این، تحلیل جامعه‌شناختی فدرالیسم در افغانستان باید به ساختار طبقاتی و اقتصادی نیز توجه کند. نابرابری‌های عمیق اقتصادی میان مناطق مختلف کشور، به‌ویژه میان مرکز و مناطق حاشیه‌ای، یکی از عوامل اصلی بی‌اعتمادی به دولت مرکزی و مطالبه‌ی قدرت بیشتر محلی است. در صورتی که فدرالیسم بتواند بستری برای توزیع عادلانه‌ی منابع، مشارکت مردمی در تصمیم‌گیری، و توسعه‌ی متوازن منطقه‌ای فراهم آورد، می‌تواند از منظر جامعه‌شناسی عدالت اجتماعی، راه‌حلی قابل دفاع تلقی شود.

مسئله‌ی مهم دیگر در بررسی جامعه‌شناسی فدرالیسم، الگوی انسجام ملی و مشروعیت سیاسی در افغانستان است. با توجه به زخم‌های تاریخی جنگ، مهاجرت، و خشونت‌های قومی، اعتماد میان جوامع مختلف و میان جامعه و دولت مرکزی در سطح پائین‌تری قرار دارد. در چنین بستری، برخی نظریه‌پردازان بر این باور هستند که فدرالیسم می‌تواند الگویی برای بازسازی اعتماد و بازآفرینی مشروعیت دولت باشد؛ چرا که به‌جای تحمیل یک‌دست‌سازی، امکان تنوع و خودگردانی را فراهم می‌آورد.

با اینحال، خطر اصلی در جامعه‌ای چون افغانستان، نبود یک گفتمان ملی مشترک است. جامعه‌ی افغانستان هنوز فاقد یک روایت مشترک و هویت ملی تثبیت‌شده است که در آن همه‌ی اقوام خود را عضوی برابر از یک ملت واحد بدانند. در نبود این گفتمان، فدرالیسم ممکن است به‌جای وحدت در عین کثرت، به انقطاع در عین تفرقه بینجامد.

مقایسه‌های تطبیقی نیز در تحلیل جامعه‌شناسی فدرالیسم برای افغانستان اهمیت دارند. در مورد اتیوپی، فدرالیسم قومی به‌رغم نیت اولیه برای احترام به تنوع، در عمل منجر به واگرایی، خشونت و حتی جنگ داخلی شد. در مقابل، کشورهایی مانند هند، توانستند از طریق ترکیبی از فدرالیسم فرهنگی و اداری، هم به تنوع زبانی و دینی احترام بگذارند و هم انسجام ملی خود را حفظ کنند. تجربه‌ی سوئیس نیز نشان می‌دهد که در جامعه‌ای با تنوع زبانی، مذهبی و منطقه‌ای؛ اگر فرهنگ دموکراتیک، تحمل و گفت‌وگو نهادینه شده باشد، فدرالیسم می‌تواند کارآمد و موفق باشد.

در نهایت، تحلیل جامعه‌شناختی فدرالیسم در افغانستان نشان می‌دهد که موفقیت یا شکست این الگو نه‌تنها به ساختار قانون اساسی و تقسیم صلاحیت‌ها، بلکه به کیفیت رابطه میان گروه‌های اجتماعی، سرمایه‌ی اجتماعی، فرهنگ سیاسی و نحوه‌ی توزیع فرصت‌های اقتصادی بستگی دارد. فدرالیسم بدون اصلاحات اجتماعی عمیق، آموزش همگانی، گسترش اعتماد میان اقوام و گروه‏ها و نهادینه‌سازی فرهنگ گفت‌وگو، ممکن است بیشتر به تهدید تبدیل شود تا فرصت. اما اگر این پیش‌زمینه‌ها فراهم شود، فدرالیسم می‌تواند الگویی برای تحقق عدالت اجتماعی، مشارکت سیاسی فراگیر و مدیریت خردمندانه‌ی تنوع در جامعه‌ی پیچیده‌ی افغانستان باشد.

تجربه‌های تطبیقی فدرالیسم در جهان

بررسی تجربه‌های تطبیقی فدرالیسم در جهان برای ارزیابی امکان‌سنجی این نظام در افغانستان اهمیتی بنیادین دارد. زیرا فدرالیسم به‌عنوان شکلی از حکومت‌داری که توازن میان مرکز و پیرامون را هدف قرار می‌دهد، در بسترهای فرهنگی، سیاسی و تاریخی متفاوت، نتایج گوناگونی به‌بار آورده است. با مقایسه‌ی این تجارب، می‌توان به درک بهتری از فرصت‌ها و تهدیدهای بالقوه‌ی فدرالیسم در افغانستان دست یافت.

یکی از مشهورترین نمونه‌های فدرالیسم موفق، ایالات متحده‌ آمریکا است. ساختار فدرال در آمریکا در پی انقلاب علیه استعمار بریتانیا و با هدف ایجاد تعادلی میان استقلال ایالات و وحدت ملی شکل گرفت. این کشور توانست با اتکا بر قانون اساسی، یک نظام فدرالی کارآمد بنا نهد که در آن هر ایالت دارای اختیاراتی در امور داخلی، آموزش، بهداشت و مالیات است، در حالی که سیاست خارجی و امنیت ملی در اختیار دولت مرکزی قرار دارد. عامل کلیدی موفقیت فدرالیسم در آمریکا، وجود یک هویت ملی نیرومند و فرهنگ دموکراتیک ریشه‌دار بود که وحدت را بر کثرت ارجح دانست، اما در عین حال کثرت را نیز در ساختار نهادی به‌رسمیت شناخت.

نمونه‌ی دوم، هند است. هند با جمعیتی متکثّر از حیث زبان، دین، قومیت و فرهنگ، یکی از پیچیده‌ترین فدراسیون‌های جهان را تشکیل داده است. در قانون اساسی هند، ایالت‌ها بر اساس زبان‌ها و اقوام گوناگون ترسیم شده‌اند. اما برخلاف فدرالیسم قومی صریح، هند الگوی «فدرالیسم همگرای فرهنگی» را پی‌گرفته است؛ یعنی ضمن به‌رسمیت‌شناختن تفاوت‌ها، تلاش شده وحدت سیاسی و اقتصادی حفظ شود. در این چارچوب، دولت مرکزی همچنان از قدرت قابل توجهی برخوردار است. تجربه‌ی هند نشان می‌دهد که فدرالیسم در بستر دموکراسی پایدار، نهادهای پاسخگو و رسانه‌های آزاد می‌تواند ابزار مدیریت تنوع باشد.

در مقابل، تجربه‌ی اتیوپی یکی از موارد بحث‌برانگیز فدرالیسم قومی در جهان است. پس از سرنگونی رژیم منگیستو در اوایل دهه‌ی ۱۹۹۰، ساختار سیاسی جدید این کشور بر اساس «فدرالیسم قومی» بنا شد که در آن ایالات قومی از حق تعیین سرنوشت، حتی تا حد جدایی کامل، برخوردار بودند. اگرچه در ابتدا این الگو به‌عنوان پاسخی به سرکوب تاریخی اقلیت‌ها مورد استقبال قرار گرفت، اما در عمل، منجر به تعمیق شکاف‌های قومی، شکل‌گیری ملی‌گرایی‌های محلی، و در نهایت بروز جنگ داخلی شد. تجربه‌ی اتیوپی به وضوح نشان می‌دهد که فدرالیسم اگر بدون نهادسازی، فرهنگ دموکراتیک و وحدت ملی پیاده شود، می‌تواند به فروپاشی سیاسی و خشونت‌های خونین منجر شود.

نمونه‌ی دیگر، سوئیس است. این کشور با تنوع زبانی (آلمانی، فرانسوی، ایتالیایی و رومانی) و مذهبی (پروتستان و کاتولیک)، یکی از نمونه‌های موفق فدرالیسم مشارکتی به‌شمار می‌رود. هر ایالت در سوئیس از استقلال قابل توجهی برخوردار است و حتی نظام آموزشی، مالیاتی و قضایی خاص خود را دارد. موفقیت فدرالیسم در سوئیس را باید در نهادینه‌شدن مشارکت، شفافیت، دموکراسی مستقیم (همه‌پرسی‌های گسترده) و روحیه‌ی مصالحه میان اقوام و مذاهب مختلف جست‌وجو کرد. در واقع، فدرالیسم در سوئیس نه از دل تعارضات، بلکه از دل توافق‌های سیاسی درون‌زا زاده شد. در کنار سوئیس، آلمان نیز یکی دیگر از نمونه‌های موفق فدرالیسم اداری-سیاسی است. جمهوری فدرال آلمان، پس از جنگ جهانی دوم و فروپاشی رایش سوم، با هدف بازتوزیع قدرت از مرکز به ایالات (لندرها) بنیان نهاده شد. دولت مرکزی آلمان، با همکاری گسترده با لندرها در امور آموزشی، مالی، فرهنگی و امنیت داخلی، تلاش کرده توازن قدرت را حفظ کند. فدرالیسم در آلمان، بر مبنای اصل «همکاری فدرال» استوار است و نه رقابت. این اصل، یکی از عوامل ثبات سیاسی و رشد اقتصادی در آلمان تلقی می‌شود.

بلژیک، تجربه‌ای دیگر؛ اما پرچالش از فدرالیسم در اروپا است. در این کشور، تفاوت‌های زبانی و فرهنگی میان والون‌ها (فرانسوی‌زبان) و فلامان‌ها (هلندی‌زبان) منجر به ساختاری پیچیده از فدرالیسم زبانی و فرهنگی شد. این ساختار اگرچه تا حدودی تنش‌ها را کاهش داده، اما گاهی نیز منجر به بن‌بست‌های سیاسی و شکاف در انسجام ملی شده است. در بلژیک، مسئله‌ی فدرالیسم همواره در تعادل میان خواست استقلال فرهنگی و حفظ وحدت ملی در نوسان بوده است.

در عراق نیز پس از سقوط صدام حسین، فدرالیسم در قانون اساسی سال ۲۰۰۵ به‌رسمیت شناخته شد، به‌ویژه در قالب اقلیم کردستان که از خودمختاری گسترده‌ای برخوردار شد. هرچند این ساختار در ظاهر الگویی از مشارکت اقوام در قدرت بود، اما به‌دلیل عدم توافق ملی، فساد اداری، نبود نهادهای پاسخگو، و نبود یک هویت ملی مشترک، فدرالیسم در عراق به‌جای کاهش تنش‌ها، در مواردی بر شکاف‌های قومی و مذهبی افزوده است. این تجربه، به‌ویژه برای افغانستان قابل توجه است؛ زیرا همانند عراق، افغانستان نیز از شکاف‌های عمیق قومی، مذهبی و زبانی رنج می‌برد.

در مجموع، مقایسه‌ی تطبیقی این کشورها نشان می‌دهد که فدرالیسم نه خودبه‌خود راه‌حل است و نه به‌خودی خود تهدید. بلکه موفقیت یا شکست آن، تابع کیفیت نهادهای دموکراتیک، میزان فرهنگ سیاسی، توانایی در توزیع عادلانه‌ی منابع، و ظرفیت تولید یک هویت ملی فراگیر است. در مواردی چون آمریکا، آلمان و سوئیس، فدرالیسم در قالب‌های مختلف توانسته توسعه، انسجام و ثبات را تقویت کند. اما در کشورهایی چون اتیوپی و عراق، نبود زمینه‌های لازم، این ساختار را به تهدیدی برای انسجام ملی تبدیل کرده است.

برای افغانستان، این تجربه‌های تطبیقی باید به‌عنوان ابزارهایی برای تفکر انتقادی و ساخت‌سازی آگاهانه مورد توجه قرار گیرد. نه نسخه‌برداری سطحی، بلکه بومی‌سازی خردمندانه و تدریجی می‌تواند راهی برای بهره‌برداری از مزایای فدرالیسم، بدون افتادن در دام تجزیه‌طلبی و واگرایی باشد.

فرصت‌ها و امکان استقرار فدرالیسم در افغانستان

فدرالیسم، به‌عنوان یک نظام سیاسی و اداری مبتنی بر تقسیم قدرت میان حکومت مرکزی و واحدهای محلی یا ایالتی، در شرایط خاصی می‌تواند فرصت‌هایی استراتژیک برای کشورهایی با تنوع قومی، زبانی، مذهبی و جغرافیایی فراهم آورد. افغانستان به‌عنوان سرزمین چندقومی، چندزبانه و دارای ساختار اجتماعی پاره‌پاره، از دیرباز با مسئله‌ی تمرکز قدرت، بی‌عدالتی‌های تاریخی، حاشیه‌نشینی برخی اقوام و نابرابری در توزیع منابع روبه‌رو بوده است. از این منظر، فدرالیسم می‌تواند با طرحی نو در شیوه‌ی حکمرانی، امکان بازتعریف روابط میان مرکز و پیرامون را به وجود آورد.

یکی از مهم‌ترین فرصت‌هایی که فدرالیسم در افغانستان می‌تواند ایجاد کند، تمرکززدایی از ساختار قدرت است. ساختار متمرکز در افغانستان، به‌ویژه پس از تأسیس نظام جمهوری در سال ۲۰۰۴، عمدتا ناکارآمدی، فساد اداری، بی‌اعتمادی عمومی و ضعف در ارائه‌ی خدمات عمومی را در پی داشته است. فدرالیسم با واگذاری اختیارات بیشتر به سطوح محلی، می‌تواند موجب پاسخگویی بیشتر مقام‌های محلی، مشارکت مردم در امور حکومتی و تسریع روند توسعه‌ی محلی شود. این امر همچنین می‌تواند به بهبود مدیریت منابع، برنامه‌ریزی مبتنی بر نیازهای محلی و تقویت ظرفیت نهادی در ولایات مختلف بیانجامد و از سوی دیگر، فدرالیسم این ظرفیت را نیز دارد که به‌عنوان مکانیسمی برای مدیریت تنوع قومی و زبانی در افغانستان عمل کند. در کشوری که اقوام گوناگون همچون پشتون، تاجیک، هزاره، ازبک و ترکمن به ‌همراه زبان‌های رسمی و محلی متعدد در کنار هم زندگی می‌کنند، به‌رسمیت‌شناختن این تنوع از طریق نهادسازی رسمی می‌تواند به کاهش احساس طردشدگی، تبعیض تاریخی و مطالبات جدایی‌طلبانه منجر شود. در این راستا، فدرالیسم می‌تواند به سازوکاری برای توزیع عادلانه‌ی قدرت و منابع میان اقوام بدل شود؛ مسئله‌ای که از دیرباز یکی از گره‌های اصلی بحران مشروعیت سیاسی در افغانستان بوده است.

افزون بر این، فدرالیسم می‌تواند بستری برای توسعه‌ی متوازن در افغانستان فراهم کند. در حال حاضر، تمرکز قدرت و منابع در کابل باعث شده تا بسیاری از ولایات و مناطق دوردست از سرمایه‌گذاری، خدمات آموزشی و بهداشتی، و زیرساخت‌های اساسی محروم بمانند. نظام فدرال می‌تواند این عدم توازن را با تشویق ایالت‌ها یا واحدهای فدرالی به رقابت سالم در زمینه‌ی جذب سرمایه، بهبود خدمات و توسعه‌ی اقتصادی برطرف سازد. همچنین، امکان بهره‌برداری بهتر از ظرفیت‌های بومی، فرهنگی و اقتصادی مناطق مختلف نیز فراهم خواهد شد.

فدرالیسم همچنین می‌تواند به تقویت حس مالکیت شهروندان نسبت به نظام حکمرانی منجر شود. زمانی ‌که مردم بتوانند نمایندگان محلی خود را انتخاب کرده، بر تصمیم‌گیری‌های منطقه‌ای تأثیر بگذارند و در مدیریت منابع مشارکت داشته باشند، اعتماد عمومی به دولت افزایش می‌یابد.

این مسئله، به‌ویژه در جامعه‌ای چون افغانستان که بحران بی‌اعتمادی به حکومت مزمن شده، اهمیت فراوانی دارد.

از منظر نظری، فدرالیسم می‌تواند به‌عنوان ابزار نوسازی سیاسی در افغانستان عمل کند. نظریه‌پردازانی چون الینور استروم و آرند لیف‌هارت بر این باور هستند که نظام‌های فدرال با فراهم کردن فرصت‌های گسترده‌تر برای مشارکت و رقابت سیاسی، به تحکیم نهادهای دموکراتیک کمک می‌کنند. همچنین نظریه‌ی «دموکراسی هم‌پوشان» (Overlapping Democracy) نشان می‌دهد که امکان مشارکت در سطوح مختلف حکومت، به تقویت فرهنگ دموکراتیک، افزایش شفافیت و کاهش خشونت‌های ساختاری منجر می‌شود و در کنار آن، در حوزه‌ی حقوق اقلیت‌ها نیز، فدرالیسم می‌تواند مکانیسمی برای تحقق مطالبات تاریخی باشد. اقلیت‌هایی که احساس می‌کنند در ساختار متمرکز به حاشیه رانده شده‌اند، در نظام فدرال می‌توانند به خودگردانی نسبی، حفظ زبان و فرهنگ، و مشارکت مؤثرتر در فرآیند سیاسی دست یابند. این مسئله، به‌ویژه در تجربه‌ی کشورهایی مانند هند و سوئیس، به کاهش تنش‌های قومی و مذهبی و تقویت انسجام ملی کمک کرده است.

از دیدگاه امنیتی نیز، فدرالیسم می‌تواند فرصت‌هایی فراهم کند. در شرایطی که حکومت مرکزی در تأمین امنیت سراسری با چالش‏های جدی روبه‏رو است، ایالت‌های فدرالی با اختیار نسبی در مدیریت امنیت محلی، می‌توانند نقش مؤثرتری در تأمین نظم و کاهش نفوذ گروه‌های شورشی ایفا کنند. تجربه‌ی ایالت‌های فدرال در هند و برخی مناطق در عراق نشان می‌دهد که نظام فدرالی اگر با کنترل مناسب همراه باشد، می‌تواند به افزایش امنیت محلی بیانجامد. همچنین فدرالیسم می‌تواند پتانسیل مهاجرت معکوس را فعال کند. با رشد خودمختاری ایالت‌ها، نخبگان محلی ممکن است به‌جای تمرکز در کابل، در توسعه‌ی مناطق خود نقش‌آفرینی کنند و این می‌تواند به تمرکززدایی نخبگانی منجر شود. در حال حاضر، بسیاری از نخبگان ولایات به دلیل نبود امکانات، مجبور به ترک مناطق خود و تمرکز در پایتخت هستند که این روند به کاهش توسعه‌ی متوازن دامن می‌زند.

در نهایت، فدرالیسم می‌تواند چارچوبی برای حل تعارضات مزمن سیاسی در افغانستان ارائه دهد. بسیاری از بحران‌های سیاسی در کشور، ریشه در رقابت برای تسلط بر مرکز دارند. اگر ساختار قدرت به‌گونه‌ای طراحی شود که همگان در آن سهم واقعی داشته باشند، انگیزه برای چنگ‌زدن به قدرت مطلق مرکزی کاهش می‌یابد و در عوض، تمرکز بر حل مسائل محلی و توسعه‌ی منطقه‌ای تقویت می‌شود.

البته باید تأکید کرد که این فرصت‌ها تنها زمانی تحقق خواهند یافت که فدرالیسم در بستر یک توافق ملی، نهادهای دموکراتیک، قانون اساسی شفاف، و مکانیسم‌های نظارتی قوی پیاده شود. در غیر این‌صورت، همانند تجربه‌ی برخی کشورها، ممکن است این ظرفیت‌ها به تهدیدهایی بالقوه بدل شوند.

چالش‌ها و تهدیدهای فدرالیسم برای افغانستان

اگرچه فدرالیسم به‌عنوان یک ساختار سیاسی می‌تواند فرصت‌هایی برای توسعه، عدالت و مدیریت تنوع فراهم آورد، اما در عین حال، چالش‌ها و خطرات جدی‌ نیز در دل خود دارد، به‌ویژه در بسترهای اجتماعی و سیاسی شکننده‌ای چون افغانستان. تحلیل نظری و تطبیقی این چالش‌ها نیازمند توجه به زمینه‌های تاریخی، فرهنگی، نهادینه‌سازی دموکراتیک و ساختارهای قدرت در کشور است.

نخستین و شاید مهم‌ترین چالش، خطر تجزیه‌طلبی و تقویت گفتمان‌های گریز از مرکز است. فدرالیسم در بسترهایی که انسجام ملی شکننده و هویت ملی ضعیف است، می‌تواند به‌جای تقویت همبستگی، به گسست اجتماعی دامن بزند. تجربه‌ی اتیوپی در این زمینه نمونه‌ای هشدار دهنده است. این کشور با اجرای فدرالیسم قومی در قانون اساسی ۱۹۹۴، سعی داشت تا حقوق اقوام مختلف را به‌رسمیت بشناسد. اما در عمل، این ساختار موجب تقویت گرایش‌های قوم‌محور، ظهور ارتش‌های محلی و در نهایت بروز جنگ داخلی شد. افغانستان نیز در صورت اجرای فدرالیسم بدون ساختارهای نهادینه و توافق گسترده‏ی ملی، ممکن است به سمت تکه‌تکه شدن و تعمیق شکاف‌های قومی سوق پیدا کند.

دومین چالش، خطر تمرکزگرایی محلی است. برخلاف آنچه در نگاه اول به‌نظر می‌رسد، فدرالیسم الزاما به دموکراتیک شدن ساختارها منجر نمی‌شود. در بسیاری از کشورها، ایالت‌های فدرال توسط نخبگان محلی یا گروه‌های قبیله‌ای کنترل می‌شوند که خود به تمرکز قدرت، فساد و استبداد محلی منجر می‌گردد. نمونه‌ی عراق پس از ۲۰۰۳ به‌ویژه در اقلیم کردستان، این واقعیت را نشان می‌دهد؛ جایی که تمرکز قدرت در دستان چند حزب قومی و خانوادگی، به فساد گسترده و سرکوب مخالفان انجامید. در افغانستان نیز خطر آن می‌رود که در نبود نهادهای دموکراتیک نیرومند، ساختار فدرال به بومی‌سازی استبداد منجر شود.

سوم، فدرالیسم می‌تواند به تقویت گفتمان‌های هویتی‌محور و شکاف‌های میان‌فرهنگی دامن بزند. در بستر افغانستان که روابط میان اقوام عمدتا بر پایه‌ی رقابت، بی‌اعتمادی تاریخی و توازن‌های شکننده شکل گرفته، هر نوع تقسیم‌بندی جغرافیایی-هویتی می‌تواند منجر به تقویت گفتمان‌های خصمانه میان اقوام شود. نظریه‌پردازانی چون دونالد هورویتز و لیپ‌هارت هشدار داده‌اند که در جوامع متکثّر، اگر ساختارهای تقسیم قدرت مبتنی بر هویت‌های جمعی باشد، ممکن است به‌جای همگرایی، گریز و درگیری ایجاد کند.

چهارم، خطر بی‌ثباتی اقتصادی از دیگر پیامدهای محتمل فدرالیسم در افغانستان است. تقسیم منابع میان ایالت‌ها، به‌ویژه در کشوری که منابع طبیعی محدود و نابرابرانه توزیع شده، می‌تواند به تعارضات شدید بر سر منابع بیانجامد. چالش عدالت در توزیع منابع مالیاتی، دسترسی به آب، معادن، بودجه‌ی دولتی و سرمایه‌گذاری خارجی، می‌تواند تنش‌های سیاسی را تشدید کند. کشورهای دارای فدرالیسم ناکارآمد مانند نیجریه، با چنین بحران‌هایی روبه‌رو بوده‌اند که در نهایت موجب بی‌ثباتی و نزاع‌های داخلی شده‌اند.

پنجمین خطر، پیچیدگی ساختار حکومتی و بوروکراسی فدرالی است. افغانستان با سطح پائین ظرفیت نهادی، آموزش اداری محدود، و ساختار سیاسی شکننده، ممکن است از عهده‌ی پیچیدگی‌های فدرالیسم برنیاید. مدیریت چندلایه، تعارض قوانین میان سطح ایالتی و مرکزی، و ضعف هماهنگی میان سطوح مختلف حکومت، می‌تواند به فلج شدن ساختار سیاسی و ناتوانی در ارائه‌ی خدمات اساسی بیانجامد.

ششم، مسئله‌ی «قانون اساسی فدرالی» چالش بزرگی در افغانستان خواهد بود. تدوین قانونی که هم هویت ملی را پاس دارد، هم حقوق اقوام را تأمین کند، و هم از گریز از مرکز جلوگیری کند، نیازمند ظرفیت نظری و اجماع ملی بالا است. در شرایطی که نیروهای سیاسی افغانستان عمدتا بر اساس منافع قومی یا حزبی عمل می‌کنند، حصول توافق بر سر چنین قانونی بسیار دشوار خواهد بود.

هفتم، ضعف نهادهای مدنی، رسانه‌های مستقل و احزاب فراگیر، خطر دیگری است که در غیاب آنها فدرالیسم می‌تواند به بازتولید قدرت‌های قومی و جنگ‌سالارانه منجر شود. در حالی‌ که نظریه‌پردازان دموکراسی مانند رابرت دال و چارلز تیلی بر نقش نهادهای میانجی در حفظ ثبات نظام‌های پیچیده تأکید دارند، فقدان این نهادها در افغانستان ممکن است فدرالیسم را به ساختاری شکننده و پرتنش بدل کند.

هشتمین چالش، بهره‌برداری سیاسی از فدرالیسم است. در شرایط بحران‌های مزمن مشروعیت در افغانستان، فدرالیسم ممکن است به ابزاری برای گروه‌هایی تبدیل شود که در پی کسب امتیازات حداکثری یا حتی تجزیه‌ی کشور هستند. بدون وجود ضمانت‌های سفت‌وسخت ملی، این خطر وجود دارد که ساختار فدرالیسم به محملی برای منازعات قوم‌محور و رقابت برای منابع بدل شود.

نهم، ظرفیت پائین دولت مرکزی در افغانستان برای نظارت بر عملکرد ایالت‌ها، می‌تواند به خودمختاری‌های افسارگسیخته منجر شود. در حالی ‌که در کشورهای موفق فدرال مانند آلمان یا امریکا، نهادهای ملی قوی برای هماهنگی میان ایالت‌ها وجود دارد، افغانستان فاقد چنین نهادهایی است و این می‌تواند منجر به رشد قدرت‌های محلی خودسر و تجزیه‌طلب شود.

از دیدگاه نظری، فدرالیسم اگر در بستری بدون دموکراسی مشارکتی، فرهنگ سیاسی مدنی، و نهادهای تنظیم‌گر اجرا شود، ممکن است به بازتولید نابرابری، خشونت ساختاری و شکاف اجتماعی منجر شود. نظریاتی مانند نظریه‌ی تضاد مارکسیستی نیز هشدار می‌دهند که ساختارهای اداری بدون تغییر بنیادین در مالکیت و قدرت طبقاتی، صرفا به بازتوزیع مشکلات میان سطوح مختلف منجر می‌شوند، نه به حل آنها که تجربه‌ی کشورهایی همچون یوگوسلاوی سابق نیز می‌تواند به‌عنوان نمونه‌ی تطبیقی هشدار دهنده‌ای برای افغانستان تلقی شود. در این کشور، فدرالیسم مبتنی بر قومیت‌ها، در نهایت به فروپاشی نظام، جنگ‌های قومی، و تکه‌تکه شدن جغرافیای سیاسی منجر شد. اگرچه بافت تاریخی افغانستان متفاوت است، اما بی‌ثباتی سیاسی، تنش‌های قومی، و ضعف نهادهای ملی، می‌توانند زمینه‌ساز الگوی مشابهی باشند و در نهایت، فدرالیسم بدون وفاق ملی، بدون نهادسازی دموکراتیک، و بدون عدالت در توزیع منابع، نه‌تنها راه‌حل نیست، بلکه ممکن است به خود بحران بدل شود. افغانستان برای حرکت به سمت فدرالیسم، نیازمند بازتعریف مفهوم ملت، ساخت نهادهای ملی قابل اعتماد، و اجماع میان همه‌ی اقوام و گروه‌ها است. در غیر این صورت، ساختار فدرالی می‌تواند به میدان جنگی میان ایالت‌های متخاصم، اقوام ناراضی و نخبگان فرصت‌طلب بدل شود که نه‌تنها مشکلات کشور را حل نمی‌کند، بلکه آن را در مسیر فروپاشی قرار می‌دهد.

نتیجه‌گیری نهایی

در میان آشوب هویتی، بی‌ثباتی تاریخی و ساختار پیچیده‌ی قومی و فرهنگی افغانستان، بحث فدرالیسم چونان شمشیری دولبه است؛ هم ظرفیت آن را دارد که عدالت سیاسی و اجتماعی را در ساختاری متوازن نهادینه سازد، و هم می‌تواند با ندانم‌کاری و عدم طراحی درست، کشوری شکننده را به پرتگاه فروپاشی سوق دهد. از این‌رو، فدرالیسم برای افغانستان نه نسخه‌ای یک ‌سویه بلکه یک پروژه‌ی چند وجهی و پرمناقشه است که نیازمند تأملات عمیق نظری، شناخت بسترهای اجتماعی و تجربه‌پذیری تطبیقی است. باید به یاد داشت که فدرالیسم در بنیاد خود بر اصل «توزیع قدرت» استوار است؛ اما این توزیع، در غیاب فرهنگ سیاسی دموکراتیک، نهادهای پاسخگو و اجماع ملی، به‌جای عدالت، می‌تواند به بی‌عدالتی و تبعیض مضاعف بدل شود. کشورهایی چون عراق، سومالی و یوگسلاوی سابق، نمونه‌هایی تلخ از تجربه‌های ناقص فدرالیسم هستند؛ جایی که ساختار فدرالی، به‌جای انسجام، سازوکار تجزیه شد. بنابراین، فدرالیسم تنها در صورتی موفق خواهد بود که بسترهای فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی آن نیز به تناسب فراهم شده باشد.

از سوی دیگر، افغانستان با جمعیت متکثّر، مناطق توسعه ‌نیافته، نهادهای سست ‌شده و فقدان اجماع تاریخی در مورد هویت ملی مواجه است. چنین وضعیتی مستعد آن است که هرگونه تقسیم جغرافیایی قدرت، به تعمیق هویت‌های محلی، تقویت گفتمان‌های قومی و در نهایت، تضعیف ساختار ملی بینجامد. فدرالیسم در کشوری چون افغانستان که هنوز مفهوم «ملت» در آن تثبیت نشده، ممکن است بذر «پاره‌ ملت‌ها» را بکارد و نتیجه‌ای معکوس به بار آورد. با اینحال، فدرالیسم نیز تنها یک خطر نیست. تحلیل نظری و تطبیقی نشان می‌دهد که در بسیاری از کشورها نظیر آلمان، هند، سوئیس یا کانادا، فدرالیسم توانسته است ابزار صلح، عدالت و انسجام باشد. شرط آن اما؛ وجود ساختارهایی نظیر نهادهای دموکراتیک، وفاق سیاسی، توسعه‌ی اقتصادی متوازن، آموزش عمومی درباره‌ی حقوق شهروندی و سازوکارهای قوی قضایی و مالی است. اگر چنین مؤلفه‌هایی در افغانستان پایه‌ریزی شود، می‌توان فدرالیسم را به‌مثابه‌ی طرحی برای عدالت مشارکتی و تضمین حقوق اقلیت‌ها تلقی کرد.

در این مسیر، باید تفاوت میان «فدرالیسم هویتی» و «فدرالیسم عملکردی» را تشخیص داد. فدرالیسمی که بر قومیت، زبان یا مذهب بنا شود، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، بیشتر به سمت تجزیه‌طلبی سوق می‌یابد؛ اما فدرالیسمی که بر اساس تقسیمات اداری، جغرافیایی، ظرفیت‌های توسعه و کارآمدی حکمرانی طراحی شود، می‌تواند بستری برای تمرکززدایی سالم و مشارکت مؤثر شهروندان ایجاد کند. بنابراین، اگر فدرالیسم به بحث گذاشته می‌شود، باید از ابتدا مشخص شود که از چه نوعی و با چه رویکردی قرار است اجرا شود. در کنار این، مسئله‌ی زمان نیز مهم است. افغانستان امروز، از لحاظ توسعه، نهادسازی، وفاق سیاسی، و مشروعیت ملی، هنوز در مرحله‌ای نیست که بتواند ساختار فدرالی را با موفقیت پیاده‌سازی کند. ساختارهای موازی قومی، ضعف حکومت مرکزی، نبود نظام آموزشی همگرا و مشکلات امنیتی گسترده، همه و همه نشان می‌دهند که هرگونه تغییر بنیادی در ساختار حکومتی، به‌ویژه به سمت فدرالیسم، باید با نهایت احتیاط و آینده‌نگری همراه باشد.

بنابراین، آنچه از این پژوهش برمی‌آید، نوعی دعوت به تفکر مسئولانه و مبتنی بر تجربه‌های جهانی در مورد فدرالیسم است. نه رد کامل، نه پذیرش فوری؛ بلکه یک مواجهه‌ی نظری، تدریجی و بومی ‌شده. افغانستان نیازمند نوعی از حکمرانی است که هم بتواند تنوع‌هایش را به رسمیت بشناسد و هم در عین حال، انسجام ملی را تقویت کند. اگر فدرالیسم بتواند در چنین چارچوبی بازتعریف شود، می‌تواند به یکی از گزینه‌های آینده‌ساز تبدیل گردد؛ اما اگر به ‌مثابه‌ی امتیاز قومی یا ابزاری برای اقتدار محلی نگریسته شود، بدون شک به یکی از موانع ثبات و یک پارچگی افغانستان بدل خواهد شد. در نهایت، انتخاب میان فدرالیسم و سایر اشکال حکمرانی، انتخابی صرفا حقوقی یا سیاسی نیست، بلکه انتخابی تمدنی و هویتی است. افغانستان امروز، نیازمند بازاندیشی بنیادین در مورد دولت، ملت، قدرت و عدالت است. و فدرالیسم، اگر قرار باشد بخشی از این پاسخ باشد، باید با دقت، تدبیر، تجربه‌گرایی و بومی‌سازی همراه گردد. در غیر آن، خطر آن می‌رود که رویای وحدت در چنبره‌ی تفرقه دفن شود.

منبع: روزنامه اطلاعات روز

لینک:

 https://www.etilaatroz.com/228576/feasibility-study-of-federalism-in-afghanistan/